“在肯定成绩的同时，也要看到，我国环境质量与老百姓的要求和期盼相比还有很大的差距。”在国新办近日举行的中外媒体见面会上，环境保护部部长陈吉宁就推进大气污染治理和加强环境保护介绍了有关情况，再次强调“要以改善环境质量为核心”。

污染物总量下降难以带动环境质量全面改善

党的十八大以来，生态文明建设取得明显进步。从环保部近几年公布的一系列总量减排数据来看，污染物总量控制都是完成的。但是，老百姓对环境的客观感受却没有变好，某些方面甚至还在变糟，特别是空气。某种程度上，总量考核数据与人们所感受到的现实环境质量是脱节的。

环境保护部副部长翟青曾明确指出其中的两大原因。

一是现在我国污染物排放总量太大，远超出环境容量。无论是水、还是大气的主要污染物排放都在2000万吨以上，“十一五”以来总量下降的几个百分点，难以带动环境质量的全面改善。根据专家测算，大体上在现有的基础上再降30%-50%，我国的环境质量才会有明显的变化。

二是总量控制范围不够。只有几项污染物，“十一五”是两项，“十二五”是四项，对大气影响比较大的烟尘、粉尘、挥发性有机物等污染物，还没有纳入总量控制范围。水也一样，控制了COD、氨氮，但是总磷、总氮等相关污染物还没有放进去。因此说，控制的范围还是有限的，这跟能力和基础有关。

“环境质量是所有污染源排放所有污染物的综合体现。目前实施的总量减排，按照可统计、可监测、可考核的三可原则，基于国家设定的四种污染物减排比例，主要由重点行业的污染源实行工程减排和淘汰落后产能来完成，不足以支撑环境质量全面改善。”环保部污染物排放总量控制司司长刘炳江也曾指出，流动污染源和面源排放量的增加抵消了重点行业排放量的下降成果。这是公众感觉排放总量年年下降而环境质量改善却不明显、甚至质疑总量排放是“数字游戏”的原因。

就现阶段而言，单靠污染物总量下降已难以带动环境质量全面改善。

“改革开放30多年来，中国的经济快速发展，社会也发生了很大变化，但是也确实积累了各种各样的问题，包括环境问题。发达国家基本上是阶段性出现这些问题，也是阶段性地解决。比如说PM2.5的问题，基本上是在工业化完成之后出现并开始解决的。”陈吉宁日前在中外媒体见面会上说，我国现在还在发展的爬坡过程之中，工业化还在加速进行，城镇化还在加速进行。在这个过程中，我们的污染物新增量仍然很大，在这样的情况下要把污染物排放降下来，难度恐怕是其他国家没有遇到过的。

他曾坦言，由于过去多年快速发展付出过大的环境代价，中国资源环境约束日益趋紧，环境承载能力已经达到或接近上限。总体环境状况的特点是，环境质量差、污染物排放量大、生态受损严重、风险隐患高，与公众的需求和期待差距较大，环境保护任务十分艰巨。“环境质量已经成为到‘十三五’实现全面建成小康社会奋斗目标的短板和瓶颈。”

环保“十三五”将以改善环境质量为核心

对此，十三五规划建议明确提出，以提高环境质量为核心。在2016年全国环境保护工作会议上，陈吉宁表示，“十二五”主要污染物减排任务已提前完成，“十三五”将以改善环境质量为核心，做好各项环保工作。

与“十一五”“十二五”相比，在目标实施上，环保“十三五”规划将从单一目标即总量控制目标、减排目标，变成双目标即环境质量改善和污染物总量控制，内容将涉及绿色经济、核安全问题、土壤环境保护、生态环境保护、水环境污染防治等诸多方面。

这和以往所提的单纯“总量减排”的表述有着明显区别。从强调“总量”到强调“质量”，变化的不仅仅是一个词汇，更是观念的扭转。显然，以改善环境质量为核心，更为准确，也更有意义。

“环境质量改善才是目的，总量控制只是改善环境质量的主要手段之一。”“环境质量改善是刚性要求的红线，绝对不能触碰；总量减排是硬性要求的底线，是最基本的及格要求。总量减排考核必须服从质量改善考核。”

正确处理总量与质量的关系，已成为当前环境形势下做好环保工作的迫切要求。需要厘清的是，总量减排是我国推进污染防治、改善环境质量的重要手段，但不是唯一手段。更不可本末倒置，将总量减排看做环保工作的目的，而忽视环境质量改善。

目前我国环境治理体系和能力与问题相比还是偏弱。随着经济的发展和现代化进程的不断推进，环保方面又势必面临新的挑战。“既要金山银山，也要绿水青山”，尽管经济生态两手抓，改善环境却不是一天两天的事。

据了解，环境学中有一个“库兹涅茨曲线”，又称倒U型曲线。根据这一曲线，随着经济增长，污染物排放量逐渐增加，而在完成现代化之后，污染物排放量会到达顶峰，并随后出现下降。我国出现拐点比发达国家要早很多。一是因为我国是追赶型国家，有后发优势，可以用更好的经验、更好的技术解决问题；另一方面，也是宏观治理持续努力付出的结果。

“十三五”是中国环境保护总体改善的窗口期、转折期和攻坚期。中国将贯彻落实绿色发展理念，以提高环境质量为核心，实施最严格的环境保护制度。

2016年，环保部将坚决治理大气、水和土壤污染。持续实施《大气十条》，强化冬季大气污染防治和重污染天气应对。全面落实《水十条》，确保完成年度目标任务，编制《长江经济带生态环境保护规划》。加快出台实施《土十条》，推动实施煤电超低排放改造、工业源全面达标排放等重大治理工程。

同时，环保领域改革将深入推进：全面开展环境保护督查，强化督政问责；推进国家环境质量监测事权上收，组织省以下环保机构监测监察执法垂直管理、生态环境损害赔偿等试点；改革环境治理基础制度，完善联防联控协作机制；在电力、造纸行业和京津冀地区率先推行排污许可证管理……

空气、水、土壤等，是百姓赖以生存的根本。无论物质生活多么丰裕，如果环境的这些要素不够优良，便难以获得彻底的“幸福感”。百姓对生活的满意度，事实上与对环境的满意度密切相关。

从“总量”到“质量”，不止是提法上的一词之变。这里面，包含着政府对百姓需求的回应，更包含着对环境现实的正确认知与勇敢担当。更重要的是，随着提法的改变，以及系列相关举措的出台与落实，环境质量能够得到更好的改善，百姓的“获得感”也将更加强烈而真切。