编者按

烈日骄阳下，江苏各地的“河长们”正在为消除城市河道水体黑臭而忙碌着。

根据江苏省政府的要求,从2013年开始,省内每年整治100条城市河道,计划三年时间,基本消除城市河道黑臭。2015年是江苏实现这一目标的最后一年，也是关键一年。

以泰州来看，其整治效果在2013年排名全省倒数第一，但在2014年却成为了全省第一。2年来，泰州共整治河道约25千米，投入资金约3亿元。

位于苏南的江阴，则在经济发展和生态保护中为企业算好“经济账”，对污染企业关停并转，发力“截污纳管”。

然而，在城市河道经治理后普遍达到三、四类水标准，甚至作为景点融入城市居民之时，农村河道依然在这个夏天充满了水生植物，较为严重的河道甚至无法通船。

导读

2015年是江苏“基本消除黑臭河道”目标的最后一年，也是关键一年。在过去的2年中，江苏共整治城市河道283条，有218 条达到评估标准；累计整治城市河道长度超过890千米，投入整治资金超过10亿元。目前，城市水体“黑臭”现象已基本消除，但部分河道水体透明度待改善，农村河道治理还需再加力。

8月初，酷热，骄阳似火，对江苏各地的“河长们”来说，工作正进入攻坚阶段。

根据江苏省2013年公布的《江省城市河道环境综合整治计划及评估标准》，2015年是全省“基本消除黑臭河道”目标的最后一年，也是关键一年。这也是江苏近几年来省级以及各地重要的民生工程。

江苏省环保厅向21世纪经济报道记者提供的资料显示，在过去的2年中，江苏共整治城市河道283条，有218 条达到评估标准，达标率为77%；累计整治城市河道长度超过890千米，投入整治资金超过10亿元，群众满意率超过90%，基本达到了目标。

从7月末到8月初，21世纪经济报道记者在江苏省内多个地方数十条“挂名”的重点河道水体现场看到，经过重拳整治后，水体“黑臭”现象已基本消除。

然而部分河道水体仍有浑浊现象，透明度不佳。泰州市高新区环保分局污染防治科科长龙桂林向21世纪经济报道记者指出，根据省环保厅的要求，本次重点整治水体水质主要在于两项指标的控制：溶解氧和氨氮浓度，前者要高于2mg/L，后者在整治后小于8mg/L，整治前小于8的要降低20%以上。

就江苏省环保厅通报的“不合格”的地方，其环保、水利和住建局等部门官员则向21世纪经济报道记者解释，由于河道整治是分段（每段堵两头）进行，且目前正处于汛期，再加之整治工程招标以及前后连接跨年度施工的原因，省环保厅检测抽取水样时一些工程尚未完工，所以“泥沙”等含量较高。以直引长江水的泰州城区二井河为例，经半个多小时的沉淀后，一个矿泉水瓶中约有30%的泥沙含量。

此外，从现场走访看，在重点对城市河道整治的同时，农村河道却依然在这个夏天充满了水生植物，农村地区较为严重的河道已无法通船。

有着30多年从业经验的江苏省农业学者王长军对21世纪经济报道记者表示，相对城市河道，农村河道整治面广量大，特别是化肥在农业中广泛使用后，历史上曾作为重要肥料来源的江苏农村河道淤泥就再也没有过大规模清淤行为。

泰州攻坚：从“倒数第一”到“正数第一”

经江苏省委省政府批复，由省环保厅牵头，从2013年开始实施城市河道整治计划，计划用3年时间，每年整治100条河流，基本消除城市河道黑臭现象。

整治黑臭河道的目的，省环保厅和省水利厅在答复21世纪经济报道记者时表示，关键在于从整体上基本消除全省水质性缺水的现象。

曾分管过环保的江苏省委常委、副省长徐鸣告诉21世纪经济报道记者，在改革之初，江苏境内的水质有64%以上为三类水，但之后约每隔10年就下降一个等级，到2000年左右三类水占比不足15%，并都集中在海拔较高的水库地区，而其他水质都下降为四类、五类甚至劣五类。

此后，以各地大规模建设污水处理厂为标志，经10多年努力，到“十二五”中期后，江苏三类水面积已达35%，到2020年前后，计划将三类水比重提升到60%以上，恢复到改革初的水平。

21世纪经济报道记者获悉，之所以在2013年启动全省的黑臭水体治理，是因为其已影响到全省更高水平小康的建设。在国家战略-苏南现代化建设中，三类水质恢复成为了最难实现的目标。

根据江苏省环保厅的通报，2014 年度江苏河道整治评估数共213条，有63条河道未达到评估标准要求，占29.6%；省环保厅委托的第三方对河道评估发现，溶解氧平均浓度约5mg/L，氨氮平均浓度约4.2mg/L，相对整治前已大为改善。

以泰州来看，其整治效果在2013年排名全省倒数第一，“虽然‘治理达标与否’不会对‘河长们’施行‘一票否决’，但通报之后，对地方领导而言却在面子上挂不住。”省环保厅在答复21世纪经济报道记者时表示。

但泰州整治效果在2014年却成为了全省第一。两年来，泰州共整治河道约25千米，投入资金约3亿元，23条河道溶解氧平均浓度从整治前的2.90mg/L上升到6.13mg/L，氨氮平均浓度从整治前的8.9mg/L下降到1.56mg/L，其经验表明，尽管处于江苏海拔最低的“锅底洼”地区，但让百姓享受基本的“蓝天白云、青山碧水”并不是困难的事情。

在21世纪经济报道记者采访期间，泰州市环保局总工程师陈玉琴对“曾经的倒数第一”做了解释，“2013年，我们在报当年度项目的时候，县市区没有吃透政策，一下子把整治期的所有项目都上报了，结果省环保厅以年度考核为单位一抽查，大多项目没有完工，水质没好转，所以成了倒数第一。”

在了解到通报和实际情况后，泰州市干脆“顺势而为”，对全市的项目进行了调整，将黑臭河道整治工程放到了民生项目的第一位。

泰州为此建立了月度巡查制度，由纪委牵头对治理不力的“河长”进行约谈和问责，“因为是政府花钱工程，所以纪委可参加，”陈玉琴对21世纪经济报道记者表示，“一旦被约谈，会影响到单位的年度考核和先进排名。”在苏南等经济发达地区，则相应施行了经济奖励措施，“做得好就奖励”。

陈玉琴表示，作为江苏省内经济排名中等地区，泰州在10年间共关停并转了城区范围内2000多家可能带来水质和空气污染的企业，力度全省最大，所以泰州城市黑臭河道的污染源主要是城市生活污水，特别是尚未改造和改造未完成的老旧小区以及餐饮、老浴室等。从记者在多个城市的现场和调研看，事实上这也是目前导致江苏所辖13个城市黑臭水体的普遍问题。

从泰州的治理经验看，其整治措施主要是打通水系、清理淤泥、截源堵污、改造管网、河堤加固、岸边绿化以及生物技术的应用等。

8月5日中午，在泰州高新区的长约1.04千米的蚂蚁坝河，21世纪经济报道记者在现场看到，该河道已完成了一半的工程，“现在天太热，工程施工主要是起早带晚，整个投资有几百万，主要是对周边企业的管道进行改造以及对可能建厂的区域进行预埋，以接入污水处理厂。”现场施工的负责人说。

为了防止出现“青奥会前后水质不一样”的“南京现象”，泰州市在“河长制”上增加了新内容，即长效管制机制，“某个河长若调动岗位，则新来的继续担任，并在任期内继续承担所有责任，而交接时要达标，这样谁的问题就很清楚。”陈玉琴表示。

泰州为此在每条河的显目处都建立了公示牌，公布日常管护的责任单位和责任人，留有电话，接受周边居民的监督，并承诺若出现水质明显恶化现象在正常工作日内“随叫随到”。

在泰州高港区府后河，21世纪经济报道记者在现场见到了河里“人工管道大规模冒泡”的现象。区水利局江河堤防管理所所长吴涛解释，这是利用了生物治理方法，通过向河里增氧，促使定期喷洒的高浓度微生物菌剂消解河底淤泥。“特别适用于老城区大型挖掘设备无法施工的河道治理，”吴涛提醒，“这种治理方法的应用不具备普遍性，只适用于城区居民小区周边不流通的河道。”

泰州姜堰区水利局副局长王根宏和区环保局污染防治科科长许振东则表示，从整治的实践看，主要是城区部分区域节点污水接管不到位的问题较为突出，而如何做需要专家论证拿出可行性的工程方案，“领导要求比较高，要快，所以我们做起来压力有点大。”

此外，从泰州的整治经验看，因“打通水系”的需要，不少地方出现了拆迁。地方在实践中则采用了“土地换社保”的方式保护被拆迁人的利益，但作为“河长挂帅”的民生工程，则克服了多年来河道治理中部门单打独斗、配合不力、遇到矛盾不能第一时间协调解决的弊端，这为未来民生工程建设和处理积累了经验。

泰州市环保局总工程师陈玉琴对21世纪经济报道记者表示，泰州在1年内打一个翻身仗，得益于领导的重视和各部门的共同努力，再加上财政拨付及时到位，而抓住全国农村环境连片整治的机遇，新建的村镇级的污水处理厂覆盖农村，对解决全区水质性缺水提供了保障。

事实上，泰州能够做得好的一个前提是，“涉及到的企业排污现象并不多。”但在经济发达的苏南县市区，因历史原因，截污则遇到了对大量企业的关停并转以及对整个产业结构调整的巨大挑战，“从生态环保来看，要断污染企业的退路，但从地方经济发展看，又不能断企业的财路。”

在退路和财路之间，如何为企业算账，则考验着地方政府对经济的宏调和对微观的治理能力。

江阴的“经济账”

2015年3月6日，历史悠久的江阴华西村自备电厂停运。华西村党委一位负责人对21世纪经济报道记者表示，“这是积极配合江阴市委蓝天碧水计划，主动推进整合、承担社会责任。”

不仅仅是华西村的自备电厂，为生态环保，江阴诸多“燃煤、燃油”产业正进行着一场大整合。

截至2014年，江阴市的工商开票销售总额超过了1.26万亿元，其传统产业贡献了大部分，因此对这个城市而言，转型升级的压力相当大。

在本次城市黑臭河道整治中，江阴完成的情况“不理想”，且在数据上“占了无锡市的一半”。

江阴市委常委、常务副市长孙小虎对21世纪经济报道记者表示，水质达标是苏南地区实现更高水平小康中难度最大的指标。

苏南模式虽然造就了苏南经济发展的奇迹，但其后遗症“家家点火、村村冒烟”则对生态环境造成了极大的压力，关停并转并非易事。

为何不理想？从21世纪经济报道记者的采访看，主要在于两个原因：一是农村河道在2013年度进行了整治，但长效机制贯彻不到位，村镇级认知不够，简单地认为是清淤；二是考虑到融入景观、绿化等多种功能的重叠，市区河道整治工程推进“跨年度”。江阴环保党委副书记浦强则解释，因为政府对市政工程招标更加严格，导致截污工程招标进展相对缓慢，年度完工来不及。

“认知不够、为短期效应”，是省环保厅通报苏锡常等地区治理“不理想”的主要原因。

从21世纪经济报道记者的现场了解来看，城市黑臭河道的排污口少则数十、百，多则上千，甚至几千，且分布各有不同，有的在居民区，有的在交通道路，有的在水下，因而对施工单位也提出了较高的技术要求，比如，江阴就提出，“既要满足政府的时间表，又要不扰民，不影响交通，不破坏已有设施。”

此外，多位受访的地方官员表示，导致城市黑臭水体的一个因素是当地的水系不通畅，这是因为历史上为着防洪抗旱的需求建设了大量的闸道闸门。大多地方目前正在进行专家论证，会撤掉一批建设一批，但总体上数量要下降，让水系更好实现通畅。

“省环保厅委托第三方对列入整治的河道随机抽段现场取水、拍照，然后送检、公布结果，并未留意到正在施工的情况。”江阴水利农机局副局长陈转兰表示，这也表明作为重要的民生工程，要做好与各方面的沟通协调机制。

在产业结构调整中，如何做到在维护企业利益的情况下又对污染企业关停并转，检验着地方政府在经济发展中的环境治理能力。

21世纪经济报道记者获悉，江阴在热电产业整合的经验已获得国家环保部和江苏省政府的重视，其与污染企业之间创造性的四种发展模式既考虑到环保倒逼，又考虑到企业社会责任感，在地方经济结构调整中具备可推广复制性，体现了江苏省环保厅所总结的“市场+政府”治理环境的精髓所在。

“历史上没有集中供热供暖，也没有形成一张电网，但江阴抢抓‘地方办电’的机遇，先后建设了26家燃煤发电厂。”孙小虎介绍。如今，这些曾在地方经济社会发展中发挥过积极作用的热电企业成为了江阴境内最大的空气污染来源。

考虑到26家企业的不同性质和发展脉络，江阴共制定了蒸汽趸售、租赁经营、股权收购、综合运作等模式，以确保各方利益都不受损。

其中，华西整合海澜热电，就采用了蒸汽趸售，由整合主体向被整合的企业提供优惠“批发价”，被整合企业在自用汽、利用原有管网对外经营中获得补偿和利益；阳光集团的阳光云亭热电被江阴热电整合采用了租赁经营模式，阳光集团在资产处置、人员安置、享受政策补助和收益，其原有的管网资产和配套设施资产由江阴热电租赁经营，阳光集团获得单位汽量的固定收益。

股权收购则用在了苏龙热电并购滨江热电的国资股权，与原有外资方合作经营由苏龙趸售的蒸汽，实现了滨江热电锅炉、机组关停和转型经营；至于综合合作模式，则是因为凯育热电有较大规模债务，剥离管网资产单独经营，其他由第三方投资参与整合。

“地方调结构必须从实践出发，我们也向环保部和省里做了说明。”孙小虎对21世纪经济报道记者分析，比如，大规模推广天然气就会遇到成本太高的难题。

江阴发改委副主任薛健则对21世纪经济报道记者分析，整合和被整合企业经过仔细算账后，解决了远期和近期的利益矛盾，均对市里的政策表示赞成，“江阴企业家强烈的社会责任感使得转型升级迈上了新台阶。”

一位江阴的企业家表示，考虑到后期重金属、碳排放和其他污染物排放限值等环保指标的陆续推出，长痛不如短痛，不如一步到位，在“一事一议、一企一策”的情况下，可以在改造投资、减少停工损失、享受政策支持、盘活土地资源以及拓展产业空间等方面享受到照顾，“原有产业不做但仍以资本方式还是进入原产业，因此综合算账并不吃亏。”

双良集团的一位高管则对21世纪经济报道记者表示，“凡是本土企业采用双良节能环保设备的，均可享受到优惠价，以此展现企业对地方的贡献。”

来自江阴环保局的资料显示，在对11家热电厂关停以及对15家热电企业改造后，燃煤总量削减了5.9%，二氧化硫排放减少87.6%，氮氧化物减少76.4%，烟尘排放减少70.9%，大气环境出现重大改善。

同时，经过8年的整治，江阴地区的化工企业已从2007年初的640多家减少到2014年底的190多家，并主要集中到3个工业园区，其产业规模和效益远超整治前。

截至2015年6月末，江阴城区管网平均覆盖率达90%，城区生活污水集中处理率达96%以上，21家城镇综合污水厂达标处理率达90%以上，“再通过5年的努力，形成全市一张网，便于政府的投入和管理，更让市区居民喝上直饮水。”孙小虎说。

农村河道整治之难

在为期一周多的时间内，21世纪经济报道记者先后在南京、无锡、泰州、淮安和南通5市实地查探黑臭河道，发现城市河道与农村河道出现了明显的两极分化：城市河道经治理后已普遍达到三、四类水标准，甚至作为景点融入城市居民生活，但农村河道依然在这个夏天充满了水生植物，如水葫芦、水芙蓉、水花生等，农村地区较为严重的河道已无法通船，水体浑浊发黑，散发着水生植物枯死融入水体后发酵的臭气，好在并无特别明显的“化学味道”。

农村河道并未列入这次整治计划当中，地方水利局和环保局人士对此解释，“根据工作计划和预算安排，每年都会有一定范围的整治，多为清淤。”泰州姜堰区水利局副局长王根宏解释，区里河道全长超过1000公里，地形条件各不相同，“不可能在一个书记或区长的任期内完成，只能按计划一步步来。”

省会南京成为了本次黑臭水体整治工作中的“重灾区”，仅有2条河道在省环保厅的抽查中达标，出现了“南京现象”：青奥会等重大活动之后，原来清洁的河道又重新“返臭返黑”。

官方给出的解释是，南京被“截污不到位、雨污分流不到位、排污管网建设不到位”等问题拖累。多位南京当地官员则对21世纪经济报道记者表示，“因前任市长和书记相继出事，诸多在位时既定的工程出现了断档，无人管、无人问，重眼前不重长远。”

21世纪经济报道记者获悉，江苏在20年前就已基本实现了村村通自来水工程，但泰州市高港区环保局副局长杨茂平指出，“这也客观上带来一个问题，百姓认为只要喝的自来水没问题，就不太关心身边的河道水质。”杨茂平进一步指出，当前环保理念的宣传仍需加强和深入。

多数的区县在采访中普遍表达了建设属于自己自来水厂的意愿，其认为“目前水都是从省辖市的自来水厂购买，价格比较贵，不如自己建划算。”

但在江苏南通水质较差、常年作为重点整治的观音山地区，21世纪经济报道记者在境内的通甲河等河道上，就见到了明显的排污口，“基本上在凌晨的一段时间特别是周六、日，有大量污水被排入河道”，观音山镇上的居民说，“企业基本上都建了污水处理设备，但用得不多。”

不仅如此，作为纺织重地，家庭作坊式的工厂难以实现大范围、大规模的关停并转，8月7日上午在镇上中心幼儿园对面一路之隔的纺织工厂，21世纪经济报道记者就闻到了明显的刺鼻性气味。

有着30多年从业经验的江苏省农业学者王长军对21世纪经济报道记者表示，相对城市河道，农村河道整治面广量大，特别是化肥在农业中广泛使用后，历史上曾作为重要肥料来源的江苏农村河道淤泥就再也没有过大规模清淤行为。

“其实，农村河道整治所耗费的财政预算很少。”在王长军看来，清淤是最重要也是最现实的整治手段，而大量的淤泥应进行焚烧去除其内部的重金属等杂物，并作为建筑砖瓦的辅助性材料，但因为江苏未出台扶持性政策，因此从目前的实践看多为填埋城市低洼地，多次的、大面积露天暴晒蒸发容易对环境造成二次污染。

以泰州在河道治理资金中10%-20%的预算用于两岸绿化为例，王长军对目前城市河道整治中的“过度绿化、亮化”表示了担忧，“从历史上的经验看，不应该过分强调景观植物，应当多种植垂杨柳，其树叶有杀菌作用，可对水体起到净化作用。”

能否恢复到改革初的水平，江苏河道整治工程有待时间检验。