着力构建新型环境治理模式

 环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。在环境保护领域，改革的目标就应该相应地转化为“推进国家环境治理体系和治理能力现代化”，也可以说是“环境保护应该采取何种治理模式”的问题。

第一，公众参与注入新动力

公众参与是环境保护工作中一个持久的话题，也是内容较丰富的工作领域。环境保护部今年5月出台的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（以下简称《意见》）进一步明确了公众参与的主要内容：宣传动员、信息公开、公众表达、法律法规、社会组织。这是迄今为止在公众参与环境保护方面最系统和最开放的一份高层文件。《意见》与随后不久全国人大常委会通过的新修订的《环境保护法》一起，给人们带来了“公众参与注入新动力”的强烈印象。

对于公众参与环境保护，长期以来存在一种令人比较纠结的现象：一方面认识到公众参与是补充政府环境管理力量的一个有效途径，有利于克服政府管理力量不足、地方利益干扰环境执法等问题；同时担心公众参与会给环保工作带来压力，特别是环保方面的负面信息一旦公开会引起社会波动，又担心社会组织不好管理易惹麻烦，所以在开放公众参与权利方面一直十分谨慎，步子较小。在当前全面深化改革、建设法治社会的新形势下，应该从新的视角来认识公众参与环境保护的地位和作用，即在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，把公众参与作为主要资源之一，推动构建环境保护新格局——社会制衡型环境治理模式。

第二，社会制衡型环境治理模式

《意见》指出了公众参与环境保护的两项功能：一是维护环境权益，二是创新治理方式。维护公众环境权益，这一点自不必说，且让我们来看看公众参与如何创新环境治理方式。

我国的环境保护工作方式具有政府直控的特点：一是政府承担了绝大部分的环境保护职能，社会力量所能发挥作用的空间相当有限。二是政府在实施环境政策中，所采用的手段也是以本身所能直接操作的为主，特别是大量使用行政控制手段。即使是所谓的经济手段，其实也是行政手段的一部分，是用收费、罚款等经济价值来调控的行政管理手段。这种以政府直接操作为主的环境治理方式被称为“政府直控型环境治理模式”。这种模式必然产生较大的行政成本。由于各级环保部门规模和经费十分有限，所以面对大量违反环境保护法律规定的企业或其他对象时，环保部门力量不足，从而使环境政策法规不能得到充分落实。这种局面，随着市场经济发展，各种市场主体大量增加而变得更加突出了。

为什么目前在我国环境治理中，社会力量作用较小？主要原因是激励不足。我国环境保护法律中，对政府进行环境管理授予了很多权力，但对社会却甚少分配权利，尤其缺少利益激励。如果社会力量未被激励、被动员到环境监督中来，那么环境执法不严的局面就难以改变。

为此，我们应把政府管理与公众参与结合起来，构建一种新的环境治理模式——“社会制衡型环境治理”，其含义是：当环境问题发生时，即社会发生环境权益冲突时，不再完全依赖于政府出面直接处置，而是由环境权益相关各方进行互相作用。政府在这里的身份已由进行直接管理的当事人，转变为起辅助作用的中介人，这是社会制衡型环境治理模式的关键之处。

第三，社会制衡型环境治理模式的途径

社会制衡型环境治理模式的途径主要是在扩展社会环境权益和适当简化政府管制两个方面：

首先，扩展社会环境权益，就是给予公众更多的法律授权。我国环境保护法律迫切需要扩大社会公众享有的环境权益，通过这些权益的规定激励公众对环境损害行为进行监督和制约。具体而言，主要是以下权利：

一是知情权，即开辟多种渠道，公布环境信息，使公众了解真实情况。除了已经公布的环境状况公报、空气质量周报等公共信息外，还应包括企业的环境信息。

二是监督权。要通过法律规定，赋予公众对损害环境行为的监督权利。

三是索赔权，这是环境权益的核心部分。关键要制定有利于公众采取行动的法律，这是环境政策创新最重要的突破点，也是最难突破的地方。

四是议事权，这是指公众有权参与经济和环境决策的某些过程。

其次，适当简化政府管制，就是适当减少政府直接操作的环境管理手段。在强化社会制衡的同时，放弃一些环境管理制度，也放弃若干比较耗费政府力量的行政措施。这种变化绝非否定政府在环境治理中的作用，相反，是要从更重要的方面强调政府在环境治理中的主导作用，这就是政府在环境治理上的宏观调控和在微观上的公正裁决。这种作用是无可替代的。适当简化管制，是为了使政府从环境政策执行的当事人转变为仲裁者，从运动员转变为裁判员。这是今后环境治理中需要着重考虑的课题。