准确理解与适用公众参与基本权能

北京大学法学院教授 汪劲

我想结合新修订的《环境保护法》，从二审稿以来的讨论以及有关的现实状况的认识，向大家谈一谈有关公众参与问题的个人理解。

第一，公众参与的基本权能与相关主体的义务

新修订的《环境保护法》除了第5条明确环境保护的公众参与原则外，更是新设立了“信息公开与公众参与”专章。归纳一下，公众参与的基本权能有4项：一是知悉权，二是建言权，三是意见充分考虑的权利，四是救济权。

知悉权，就是公民和机构依法享有和获取环境信息的权利。新修订的《环境保护法》第53条规定保障了公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。 第54条第二项第二款，明确县以上环保部门公开信息的主要内容以及将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，向社会公开。这是义务。

前两条是从政府的角度要保障公众的知悉权，第55条是对重点排污单位义务的规定。第56条的规定，则是重点排污单位违反这个行为模式的处罚。

良好的信息公开与披露制度，它的建立应当有4方面的内容：一是尽早公开；二是有效公开；三是全面公开；四要易于理解，即减少使用专业性和技术性的术语。

第二、三项基本权能就是建言权和建议得到充分考虑尊重的权利。过去我们不太注重这一点，有的地方吃过亏。新修订的《环境保护法》第14条明确，地方要听取有关方面和专家的意见，第27条的向人大报告制度，也可以说是公众参与的途径和方法。此外，在环评法、行政许可法以及国务院行政法规、部门规章中也有具体规定。

最后一项权能就是救济权，主要体现在新修订的《环境保护法》第57条、58条。第57条的规定是举报，或者是检举、控告。第58条是环境公益诉讼。此外，公众参与的权益受到侵害的时候，还可以申请行政复议，也就是可以提起行政诉讼。这些都是法律赋予的救济的权利。

除了公众参与的权益之外，公民和公众还有其他的义务。一是关心和保护环境的一般义务。二是忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务，即在合法的裁决范围之内的排污行为、开发利用自然资源的行为，公众要忍受。这个忍受义务，是必须的，过去强调得不够。要通过宣传教育等各种方式告诉老百姓，在法律限度和标准的范围之内，经济开发与环境保护是协同的，但前提是要有一个利益冲突的协调机制和交换机制。

第二，我国公众参与环境保护存在的问题

我认为公众参与存在以下几方面的问题，这些问题在新修订的《环境保护法》颁布之后应该逐步地解决。

一是现有的法规规章，在细化的过程当中操作性不强，落后于2013年以来的新发展。

二是地方性的法规规章借鉴不多。经对全国的地方法规规章研究，发现多是环保部门做的，可借鉴的价值并不高。

三是授权环保部门责任较多，环保部门也愿意“伸头”，但几乎于事无补且不管用。这是因为与其他部门在同等条件下，环保部门义务增强、执法风险增大。而且许多重大环境事件和群体性环境争议纠纷事件表明，问题的根源并不在环保部门。

四是公众关心的事项与政府（部门）调查与确立的事项不一致。老百姓更关心身体的健康影响和房子的价格受影响，直接关心其财产和健康权益，而不是关心环境。所以，环保部门关心的事情与现在的老百姓关心的事情有不一样的地方。

五是公众参与方法存在机械化、单一化、不切实际的现象。科学有效的参与方法少，给出的方法选择性少；参与人员被人为限定，利益代表性不足。

第三，公众参与的实现保障

目前，我们国家基本法的缺失，就是公众参与不能得到有效实现的因素。信息公开法、行政组织法、行政诉讼法的相关规定均有不足。由于这些基本法律的缺位，想做到新环保法高于目前的法治水平是不现实的。

在公众参与的问题上，应当把公众参与的权利及其参与的方式具体化。新修订的《环境保护法》是基础性、综合性的，只是给出了原则与方向；环评法是规划与项目决策环节的保障；而环保的单项法律，则不仅要规定，还要鼓励、支持和创造条件，应当写明它保护的是公众参与的什么权利及其如何参与。

从公众的角度来说，希望新的方式就是环境公益诉讼。新环保法第58条就包含了这一内容。环境公益诉讼是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告，向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。

环境公益诉讼的实现方式主要体现在3方面。一是放宽原告资格；二是行政与民事环境公益诉讼并举；三是救济手段多样化，包括申请取消行政机关的决定、申请法院发布停止侵害的命令、民事处罚、和解等。通过公益诉讼和人民法院的判决，可以使各种救济手段运用于环境保护意识和行为的培育当中。这也是公益诉讼纳入公众参与章节当中的原因。